Środki ochrony prawnej przysługujące przedsiębiorcy w toku kontroli

Stosownie do brzmienia art. 45 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej: “ustawa”) kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w tejże ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Prawidłowo przeprowadzane kontrole są niezbędne w demokratycznym państwie prawa, zapewniając z jednej strony ochronę porządku prawnego, z drugiej strony zaś urzeczywistniając prawa i interesy kontrolowanych przedsiębiorców.

Kiedy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw?

W niniejszej analizie skupimy się środkach ochrony prawnej przysługujących przedsiębiorcy w toku kontroli. Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa. Sprzeciw ten rozpoznaje organ kontroli, który zobowiązany jest wydać stosowne postanowienie, od którego przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu z mocy prawa wstrzymuje czynności kontrolne, ale z drugiej strony wydłuża dopuszczalny czas trwania kontroli, dlatego szczególnie istotna jest znajomość tej instytucji prawnej i umiejętne jej stosowanie.
Sprzeciw może być wniesiony przez przedsiębiorcę wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem wyraźnie wskazanych przepisów prawa. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów dotyczących:

obowiązku uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli (art. 48 ustawy);
upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 49 ustawy);
obecności przedsiębiorcy przy czynnościach kontrolnych przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50 ust. 1 i 5 ustawy);
zasady, zgodnie z którą kontrolę przeprowadza się w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej (art. 51 ust. 1 ustawy);
zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy (art. 54 ust. 1 ustawy);
maksymalnego czasu trwania kontroli wykonywanej przez organ kontroli u danego przedsiębiorcy w ciągu jednego roku kalendarzowego (art. 55 ust. 1 i 2 ustawy);
zakazu powtórnych kontroli o tożsamym przedmiocie (art. 58 ustawy).

Kiedy przedsiębiorca nie może wnieść sprzeciwu?

W artykule 59 ust. 2 Prawa przedsiębiorców ustawodawca przewidział, iż wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne w przypadku, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na określone w nim przepisy. W praktyce chodzi w szczególności o sytuacje, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia oraz o kontrole o szczególnym reżimie prawnym – wyłączające stosowanie przepisów ustawy.

Jak wnieść sprzeciw?

Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. Podkreślić należy, że sprzeciw wymaga uzasadnienia. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Wydaje się, że jedynym, koniecznym wymogiem zawiadomienia jest zawarcie w nim informacji o samym fakcie wniesienia sprzeciwu, przedsiębiorca nie ma natomiast obowiązku przedłożenia kontrolującemu odpisu czy kopii sprzeciwu.
Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie:

czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy – z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu;
biegu czasu trwania kontroli – od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem.

Jak wygląda procedura po wniesieniu sprzeciwu?

W przypadku wniesienia sprzeciwu organ kontroli może (zaznaczyć należy, iż jest to przepis fakultatywny), w drodze postanowienia, dokonać zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, na czas rozpatrzenia sprzeciwu. Zabezpieczeniu podlegają dokumenty, informacje, próbki wyrobów oraz inne nośniki informacji, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód w toku kontroli.
Następnie organ kontroli, w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

odstąpieniu od czynności kontrolnych lub
o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Termin na rozpatrzenie sprzeciwu przez organ kontroli ma zatem charakter zawity. Na gruncie legislacyjnego poprzednika Prawa przedsiębiorców – a więc ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przyjmowano, że dla dochowania terminu rozpatrzenia sprzeciwu wystarczające jest postanowienie rozumiane jako akt sporządzony w odpowiedniej formie, podpisany przez upoważnioną osobę, nie jest wymagane doręczenie postanowienia kontrolowanemu przedsiębiorcy, tzn. przyjęto, że wydanie postanowienia przez organ kontroli i jego doręczenie to dwie odrębne czynności (WSA w Warszawie z 5.3.2010 r., III SA/Wa 1494/09z powołaniem się na odnoszącą się do interpretacji podatkowej uchw. NSA z 14.12.2009 r., II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 38). Wydaje się, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów należy przyjąć tożsamą wykładnię.
Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie, składane w terminie 3 dni od dnia doręczenia mu tego postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub
o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Wobec odesłania (w art. 59 ust. 16 ustawy) do ogólnej procedury administracyjnej trzeba przyjąć, że zażalenie na postanowienie organu kontroli w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych należy wnieść do organu odwoławczego za pośrednictwem organu kontroli. Nierozpatrzenie zażalenia w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Siedmiodniowy termin na rozpatrzenie zażalenia, o którym mowa powyżej, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. I GSK 992/20).

Czy organy kontrole podlegają ocenie sądów?

Na postanowienie w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu kontroli przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. I GSK 1652/20 sprzeciw można wnieść tylko w trakcie trwania kontroli – a więc nie jest możliwe jego wniesienie ani przed, ani po zakończeniu kontroli. Wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 Prawa przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej.. Przyjęcie stanowiska, że postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie kontroli (art. 105 KPA) za prawidłowe w praktyce prowadziłoby do iluzoryczności kontroli sądowej postępowań wywołanych wniesieniem sprzeciwu i pozbawiłoby tę instytucję gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców. W rezultacie niedopuszczalne jest umorzenie postępowania zażaleniowego z powołaniem się na fakt zakończenia kontroli, jeśli zażalenie zostało wniesione w terminie. Organ może w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym wydać tylko dwa rodzaje rozstrzygnięć – orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia lub o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Podobnie, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego, gdyż tylko wtedy można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności (wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 771/16). Nie jest zatem możliwe wniesienie sprzeciwu ani przed podjęciem kontroli (wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2633/14), ani po jej zakończeniu (wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 771/16, i wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2010 r., VI SA/Wa 2018/09).
Do postępowań dotyczących zabezpieczenia dowodów, rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: “KPA”). W uchwale NSA (7) z 13 stycznia 2014 r. (II GPS 3/13) wypowiedziano się na temat przedmiotowego odesłania do KPA wskazując, że „odsyła w wąskim zakresie do stosowania KPA”. W tym kontekście uznano, iż skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 58 KPA o przywróceniu terminu do dokonania czynności, mają zastosowanie tylko przy rozpatrywaniu sprzeciwu i przy rozpatrywaniu zażalenia od postanowień, to nie mogą znaleźć zastosowania w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z 24.2.2017 r., II OSK 1574/15).
Rozważyć ponadto należy konsekwencje wniesienia niedopuszczalnego z mocy prawa sprzeciwu. Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r. sygn. I GSK 90/21, konsekwencją wniesienia niedopuszczalnego z mocy prawa sprzeciwu jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 KPA.
Jak wynika z powyższego, instytucja sprzeciwu, czy też szerzej środków ochrony prawnej przysługujących przedsiębiorcom podczas kontroli ze strony organów władzy publicznej, jest niezbędna dla zapewnienia ochrony swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, daje przedsiębiorcom niezbędne narzędzia do ochrony ich praw a organy mobilizuje do przeprowadzania postępowań kontrolnych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pozytywnie również należy ocenić relatywnie krótkie terminy przysługujące organom na rozpatrzenie samych sprzeciwów oraz zażaleń, usprawnia to bowiem całą procedurę.

Podsumowanie

Postępowanie kontrolne może się okazać bardzo stresujące dla przedsiębiorcy, a przez to może stanowić wyzwanie skrupulatne przyglądanie się działaniom organu i dbanie o swoje ewentualnie naruszane interesy i prawa. Nasza kancelaria udziela wsparcia na każdym etapie postępowania kontrolnego, od momentu zawiadomienia o wszczęciu kontroli, przez składanie sprzeciwów od czynności kontrolne po obronę praw przedsiębiorców przed sądami. W celu umówienia się na spotkanie prosimy o wypełnienie formularza kontaktowego: