Stosownie do brzmienia art. 45 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w tejże ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W niniejszej analizie skupimy się zatem na zasadach ogólnych, regulujących pewne podstawowe tryby i zasady, podkreślając jednocześnie, że istnieje wiele przepisów szczególnych, o których podmioty przeprowadzające kontrolę powinny pamiętać.

I. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli

Artykuł 48 Prawa przedsiębiorców wprowadza zasadę zgodnie z którą, poza sytuacjami wskazanymi w ustawie, organ kontroli zobowiązany jest zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, a kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera:

• oznaczenie organu;
• datę i miejsce wystawienia;
• oznaczenie przedsiębiorcy;
• wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli;
• imię, nazwisko oraz podpis osoby upoważnionej do zawiadomienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji.

Przepisy nie określają wprost w jakiej formie powinno nastąpić zawiadomienie. Ponieważ jednak przepis wymaga, aby w jego treści znalazł się podpis osoby udzielającej upoważnienia, należy przyjąć, że powinno ono następować w formie pisemnej.

Ustawa enumeratywnie wskazuje, kiedy zawiadomienia nie dokonuje się. W takiej sytuacji jednak uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli umieszcza się w protokole kontroli.

II. Wymóg okazania legitymacji i doręczenia upoważnienia

Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. Zmiana osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, zakresu przedmiotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia, a zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli. Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu.

III. Obecność przy czynnościach kontrolnych przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej

Zasadą jest, że czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Jednakże zasady tej nie stosuje się w przypadkach, gdy:

• ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej;
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;
• kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów;
•  przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, w szczególności w czasie swojej nieobecności, natomiast w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku wskazania na piśmie osoby upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Wydaje się, że obecność wskazanych w ustawie osób przy wykonywaniu czynności kontrolnych należy rozumieć jako ich przebywanie w miejscu, w którym czynności te są wykonywane. Nie oznacza natomiast konieczności aktywnego uczestniczenia w każdej czynności kontrolnej. Interpretując zatem art. 50 Prawa przedsiębiorców w całości można wskazać możliwość wykonywania czynności kontrolnych w obecności:

•  przedsiębiorcy;
• osoby upoważnionej przez przedsiębiorcę na piśmie;
•  osoby, która może być uznana za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności w rozumieniu art. 97 Kodeksu Cywilnego;
•  świadka będącego funkcjonariuszem publicznym.

IV. Miejsce kontroli – zasady

Kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli. Kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli, ale tutaj również wymagana jest zgoda kontrolowanego. Za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności mogą być przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli lub przemawia za tym charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności.

Dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem przepisów art. 51 nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym.

Godziny faktycznego wykonywania działalności gospodarczej determinowane są sposobem zorganizowania pracy przedsiębiorstwa podmiotu kontrolowanego. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, sobota może być dniem roboczym, jeżeli przedsiębiorca zorganizował pracę swojego zakładu w taki sposób, że w sobotę faktycznie wykonuje działalność gospodarczą (wyr. NSA z 21.9.2012 r., I GSK 1042/11, ONSAiWSA 2013, Nr 6, poz. 115).

V. Zasada prowadzenia kontroli w sposób niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy

Czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy. Wydaje się, że należy rozumieć to jako podejmowanie tylko tych czynności, które są niezbędne do osiągnięcia celów kontroli. Środkiem służącym zapewnieniu realizacji tego ustawowego wymogu jest obowiązek uzasadniania w protokole kontroli konieczności podjęcia wszystkich czynności, co do których przedsiębiorca wskaże na piśmie, że w istotny sposób zakłócają wykonywaną przez niego działalność gospodarczą.

 Oświadczenie nie podlega ocenie przez organ kontroli i jest dla niego wiążące, jednocześnie jednak nie wywołuje żadnych innych skutków, a w szczególności nie wstrzymuje wykonania wskazanej czynności i nie pozbawia jej skuteczności.

Jak wskazuje się w doktrynie prawniczej, istotne zakłócenie nie musi być wynikiem działania przez kontrolujących niezgodnego z obowiązującymi przepisami, a jedynie stanem faktycznym, zaistniałym po stronie kontrolowanego.

VI. Protokół kontroli

Protokół kontroli stanowi dowód przeprowadzenia kontroli i przebiegu czynności kontrolnych. Protokół powinien opisywać kolejne czynności kontrolne podejmowane przez kontrolera, począwszy od momentu wszczęcia postępowania, do czasu podjęcia ostatniej czynności kontrolnej u przedsiębiorcy. W protokole zamieszcza się ustalenia kontroli, które są jej bezpośrednim i podstawowym efektem. Treść i zakres ustaleń w każdym przypadku powinna wynikać z celów kontroli, zatem przyjmuje się, że powinno się w nim znaleźć: badanie zgodności stanu faktycznego ze stanem docelowym uregulowanym przepisami, ustalenie przyczyn ewentualnych różnic i przekazanie wyników tego ustalenia kontrolowanemu.

Ustawa nie określa żadnych wymogów co do formy i trybu sporządzenia protokołu. Przepisy jedynie wskazują, że niezależnie od ustaleń kontroli w protokole powinny się znaleźć: uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i uzasadnienie czynności wskazanych przez przedsiębiorcę jako te, które zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy.

VII. Odpowiedzialność odszkodowawcza organu

Organom należy zwrócić na koniec niniejszej analizy uwagę na brzmienie art. 46 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa, przysługuje odszkodowanie. Dochodzenie ewentualnego roszczenia następuje na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, przez co należy rozumieć przepisy art. 417–417(2) i 421 Kodeksu Cywilnego, które określają zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.  

Odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa opiera się w pełni na zasadach określonych w przepisach Kodeksu Cywilnego i ma charakter odpowiedzialności deliktowej. Wobec czego podstawą tej odpowiedzialności jest jednoczesne spełnienie następujących warunków: 1) wykonanie czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa; 2) powstanie szkody u przedsiębiorcy; 3) istnienie normalnego, adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów prawa a powstaniem szkody.

Podkreślić należy, że podstawę odpowiedzialności za szkodę powstałą na skutek wykonania czynności kontrolnych może stanowić naruszenie jakiegokolwiek przepisu odnoszącego się do zasad tej kontroli, a więc zarówno przepisów Prawa przedsiębiorców, jak i przepisów odrębnych, w tym także przepisów wykonawczych do ustaw. Naruszenie może polegać zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu działania. Z powyższego wynika, że przedsiębiorca nie może żądać odszkodowania w przypadkach, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, choćby nawet po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy wystąpiła szkoda – wskutek czynności kontrolnych.

VII. Konsekwencje przeprowadzenia dowodów z naruszeniem prawa

Ponadto, organy administracji publicznej winny pamiętać, iż dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów Prawa przedsiębiorców lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy.

Przez dowód przeprowadzony z naruszeniem prawa należy rozumieć dowód przeprowadzony bądź uzyskany w sposób niezgodny z prawem. Wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, a raczej uwzględniając cel przedmiotowej normy należy wskazać, że o możliwości wykorzystania dowodu przeprowadzonego z naruszeniem prawa zdaje się nie decydować „istotność” samego dowodu i jego znaczenie dla wyników kontroli, ale „istotność” naruszenia prawa, do którego doszło przy jego przeprowadzeniu.

Podkreślenia wymaga, że sam fakt naruszenia przepisów prawa w trakcie kontroli, nawet jeżeli ma istotny wpływ na jej wyniki, nie dyskwalifikuje wszystkich przeprowadzonych w toku tej kontroli dowodów. Skutki określone w tym przepisie dotyczą wyłącznie tych dowodów, których dotyczyło naruszenie i które w związku z tym mogą być uznane za przeprowadzone z naruszeniem prawa.

Mając świadomość istotności przeprowadzania przez organy administracji kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców podkreślamy konieczność skrupulatnego przestrzegania przepisów prawa w ich trakcie.

Podsumowanie

Postępowanie kontrolne może się okazać bardzo stresujące dla przedsiębiorcy, a przez to może stanowić wyzwanie skrupulatne przyglądanie się działaniom organu i dbanie o swoje ewentualnie naruszane interesy i prawa. Nasza kancelaria udziela wsparcia na każdym etapie postępowania kontrolnego, od momentu zawiadomienia o wszczęciu kontroli, przez składanie sprzeciwów od czynności kontrolne po obronę praw przedsiębiorców przed sądami. W celu umówienia się na spotkanie prosimy o wypełnienie formularza kontaktowego: