W naszej praktyce reprezentacji klientów przed organami administracji publicznej w trakcie postępowań administracyjnych często spotykamy się z błędną interpretacją przez organy obowiązku określonego w art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: KPA), a tym samym niestosowaniem tego przepisu, mimo że są do jego stosowania zobowiązane.
Jak wynika z analizowanego przepisu:
-
W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
-
W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Analizowany przepis stanowi uzupełnienie reguły zawartej w art. 10 KPA (zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), a konkretnie wynikającego z niej obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej. Na mocy art. 79a KPA na organy nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.
Formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a KPA z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 KPA wyraża się, po pierwsze, poprzez jednoczesną ich realizację w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony, a po drugie – poprzez ustanowienie jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a KPA (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. II SA/Po 975/17).
Pomimo wprowadzenia tego dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 KPA regulacje, dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, zgodnie z powołanym przepisem:
- Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
- Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady.
Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, celem tego przepisu jest „zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań” (Druk sejmowy Nr 1183, Sejm VIII kadencji, s. 28).
Wobec powyższego podkreślenia wymaga ratio legis analizowanego przepisu – organy administracji publicznej powinny pamiętać, iż celem jego wprowadzenia do porządku prawnego jest ich zmotywowanie do wnikliwego badania żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej żądanie a tym samym zapobieganie sytuacjom, kiedy strona postępowania dysponuje – nieprzedstawionymi dotychczas organowi – dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je uzyskać, ale ze względu na brak wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec niezasadnemu wydłużaniu postępowania – gdy organ wydałby negatywną decyzję w sprawie, która następnie zostałaby zaskarżona przez stronę i dopiero w odwołaniu lub postępowaniu przed organem II instancji strona przedstawiłaby te dodatkowe dowody. Ponadto przewidziana w art. 79a KPA instytucja prawna wzmacnia gwarancje pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy tj. zgodnie z żądaniem strony.
„Bez wątpienia dla prawidłowego stosowania tego przepisu, organ winien w piśmie zawiadamiającym stronę ściśle określić, jakie to konkretne przesłanki prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zostały spełnione lub wykazane, a których spełnienie lub wykazanie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej.” (wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Gl 798/18).
Podkreślenia wymaga, iż analizowany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, które zostało wszczęte na żądanie strony.
Nie jest natomiast wykluczone stosowanie art. 79a KPA w postępowaniu administracyjnym, w którym obok strony występującej z żądaniem wszczęcia postępowania biorą udział także inne strony. W uzasadnieniu projektu wskazano, że instytucja przewidziana w omawianym przepisie może znaleźć zastosowanie także w postępowaniach, w których uczestniczą strony o spornych interesach. W takim przypadku, „w razie przedstawienia przez stronę, na wniosek której wszczęto postępowanie, nowych istotnych okoliczności lub dowodów na skutek zastosowania art. 79a KPA, organ powinien umożliwić ustosunkowanie się do nich przez pozostałe strony. Informacja, o której mowa w art. 79a KPA, skierowana do strony, na której wniosek wszczęto postępowanie, powinna zaś być doręczona wszystkim stronom postępowania w danej sprawie” (Druk sejmowy Nr 1183, Sejm VIII kadencji, s. 29).
Zwrócić przy tym uwagę należy, iż art. 79a KPA nie stanowi podstawy prawnej do uzupełniania braków formalnych żądania wszczęcia postępowania, w szczególności braków polegających na niedołączeniu przez stronę wymaganych przez prawo materialne dokumentów czy innych załączników. W takim przypadku organ winien zastosować wezwanie do usunięcia braków w trybie art. 64 § 4 KPA pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Przykładem kiedy analizowany przepis znajdzie zastosowanie jest natomiast sytuacja, gdy strona przedłożyła organowi zbyt ogólne informacje – organ przed wydaniem decyzji musi wskazać jakie konkretne informacje powinny zostać udostępnione (wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Po 1014/18).
Artykuł 79a KPA stanowi przejaw realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez zapewnienie jej możliwości wpływu na treść rozstrzygnięcia. Strona postępowania nie jest i nie może być przez organ zobligowana do podjęcia wskazanych jej przez organ czynności, mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Przy czym strona postępowania musi mieć świadomość, iż brak reakcji z jej strony spowoduje wydanie decyzji na podstawie dowodów i materiałów będących w posiadaniu organu. Nie budzi oczywiście wątpliwości, że decyzję tę strona będzie mogła poddać kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. W sytuacji natomiast przedstawienia przez stronę dodatkowych dowodów zajdzie konieczność wszechstronnej oceny tych i wszystkich zebranych dotychczas dowodów przez organ administracji publicznej, stosownie do art. 80 KPA, czyli zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Przy czym wydając decyzję w oparciu o materiał dowodowy, uzupełniony przez stronę zgodnie z przedstawioną jej informacją tj. zawiadomieniem na podstawie art. 79a KPA organ powinien uwzględnić zasady ogólne postępowania, w szczególności zaś zasadę przewidzianą w art. 8 KPA – wymóg ochrony strony postępowania działającej w zaufaniu do organu administracji publicznej.
Zauważyć także należy, iż stosownie do art. 122d § 1 KPA, przepisów art. 10 i art. 79a nie stosuje się do spraw załatwianych milcząco.
Przewidziany w art. 79 a KPA (oraz art. 10 KPA) obowiązek dotyczy organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Podczas gdy nasza praktyka wskazuje, iż organy II instancji bardzo często nie spełniają tego obowiązku pomimo braku podstaw prawnych do uchylenia się od niego.
Oczywistym jest, że organem, który w pierwszej kolejności winien informować stronę o możliwości wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i skutkach z tym związanych, powinien być organ I instancji. Ta sama zasada dotyczy informowania stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 10 § 1 i art. 79a nie może być stosowany przez organ odwoławczy, nawet wówczas, gdy organ I instancji uchybił w tym zakresie swoim obowiązkom (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Sz 1178/18).
Zwracamy zatem stronom postępowań administracyjnych uwagę na istnienie po stronie organów administracji publicznej takiego obowiązku i na wynikające z jego niedopełnienia konsekwencje. Każdorazowo w przypadku uzyskania negatywnej decyzji organu I lub II instancji należy przeanalizować akta w sprawie pod kątem realizacji przez organ omawianego obowiązku oraz rozważyć jego wpływ na postępowanie administracyjne i sformułować właściwe zarzuty, czy to w postępowaniu przed organem odwoławczym, czy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Nasza Kancelaria zapewnia obsługę prawną we wszystkich rodzajach postępowań administracyjnych, prowadzimy obsługę prawną na każdym ich etapie.. Ponadto reprezentujemy również naszych klientów w postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także zajmujemy się sporządzaniem skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W celu uzyskania większej ilości informacji prosimy o kontakt telefoniczny, mailowy lub uzupełnienie formularza kontaktowego.