Chcielibyśmy przybliżyć Państwu instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – jeden z trybów wzruszenia decyzji, nawet tej ostatecznej, a więc takiej, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Często jest to jedyne rozwiązanie prawne jeśli otrzymali Państwo decyzję organu odwoławczego w Waszym przekonaniu niezasadną czy wręcz niezgodną z prawem, a upłynął już termin na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Podkreślmy zatem, iż z uwagi na to, że art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: KPA), nie ogranicza stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji ostatecznych, a mówi ogólnie o „stwierdzeniu nieważności decyzji”, to powszechnie uznaje się, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych, jak również decyzji prawomocnych, jak i nieprawomocnych. Jednakże jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzania nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (NSA z 18.12.1992 r., I SAB 63/92, analogicznie wyr. WSA w Krakowie z 23.3.2007 r., II SA/Kr 1244/06). Podobne wnioski wynikają z wyroku WSA w Warszawie: „decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać wszak należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 KPA” (WSA w Warszawie z 30.4.2014 r. , sygn. II SA/Wa 2084/13).
Należy także zwrócić uwagę na fakt, iż art. 156 § 1 KPA posługuje się pojęciem stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że decyzja dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA nie jest nieważna z mocy prawa. Uznać należy, iż decyzja administracyjna (nawet taka, która jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA) korzysta z domniemania prawidłowości decyzji administracyjnej. Przepisy nie przewidują zatem bezwzględnej nieważności takiej decyzji administracyjnej. Decyzja taka, do momentu stwierdzenia jej nieważności przez właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji, istnieje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.
Przeanalizujmy zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności.
Jak wynika z KPA, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 KPA następuje na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. W wyr. NSA z 28.11.1997 r. (III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101) podkreśla się, że: „rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa” (analogicznie wyr. NSA z 20.7.2010 r., I OSK 278/10).
Warte jest także podkreślenia, że nie wystarcza samo uprawdopodobnienie zaistnienia jednej z przewidzianych przepisem KPA przesłanek, stosownie do wyroku NSA z 7.7.1983 r. (II SA 581/83, GAP 1987, Nr 8, s. 45): „stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalania, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1„.
Przenalizujmy zatem najczęściej spotykaną w praktyce przesłankę, o której mowa w analizowanym artykule – sytuacji gdy decyzja została „wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”. Naczelny Sąd Administracyjny w wyr. z 21.8.2001 r. (II SA 1726/00) stwierdził, że: „wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części„.
Pomimo, iż z brzmienia art. 156 KPA wynika, że stwierdzeniu nieważności mogą podlegać decyzje administracyjne, całościowa analiza KPA pozwala na uznanie, iż zgodnie z przepisami, stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 KPA podlegają co do zasady:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia (w tym wydawane w toku postępowania egzekucyjnego), na które służy zażalenie i postanowienia wydane w wyniku zażalenia,
3) zatwierdzone ugody administracyjne.
Warunkiem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wcześniejsze wyczerpanie administracyjnego toku instancji: „fakt, że strona nie wniosła odwołania od decyzji administracyjnej, nie stanowi przeszkody dla złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako ostatecznej” (wyr. NSA z 19.5.1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 49, analogicznie w wyr. WSA w Warszawie z 18.2.2010 r., IV SA/Wa 1874/09). Strona postępowania administracyjnego ma prawo wyboru pomiędzy wniesieniem odwołania od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA a wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, pod warunkiem jednak, że strona we wniosku wyraźnie zrezygnuje z wniesienia odwołania i wyrazi wolę wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji (wyr. NSA z 7.1.1992 r. III SA 946/91).
Stosownie do brzmienia art. 157 KPA:
-
1. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
-
2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w II instancji jest uprawniony także do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA (wyr. NSA z 10.1.2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002, Nr 1, poz. 39).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu albo na wniosek. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma dwie fazy – formalną i merytoryczną. W fazie pierwszej analizuje się wyłącznie kwestie formalne: czy żądanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy zostały wskazane podstawy do stwierdzenia nieważności objęte art. 156 § 1 KPA. Dopiero w drugiej fazie następuje wyjaśnienie kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Dlatego jest niedopuszczalne stwierdzenie braku przesłanek nieważności decyzji przed wszczęciem postępowania w tej sprawie stwierdzenia nieważności, w wyroku WSA w Gliwicach z 17.2.2009 r. sygn. IV SA/Gl 686/08) wskazano, że: „Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 KPA rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji”
Podobnie w wyroku WSA w Poznaniu z 7.10.2009 r. (III SA/Po 460/08): „Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uzasadnione tylko w przypadku niedopuszczalności podmiotowej bądź przedmiotowej tego postępowania, a więc w szczególności gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej, w przypadku nieistnienia decyzji, której ważność została zakwestionowana bądź w przypadku zaistnienia innych przeszkód prawnych. Natomiast brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie”.
Pierwsza – formalna faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się na jeden z dwóch sposobów:
1) wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne – na którym nie służy zażalenie, albo
2) decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione, na decyzję odmowną służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w przypadku decyzji ministra i SKO).
W uchwale NSA z 7.12.2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 18) wskazano, że „żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.”.
Drugi etap postępowania polega na wyjaśnieniu kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności tzw. przesłanki pozytywne, a w razie ich wystąpienia organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.12.2007 r. (II OSK 1712/06) stwierdził, że: „Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 KPA. Rozstrzygnięcie decyzji kończącej takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 KPA. Skorzystanie z nadzwyczajnego trybu powoduje ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony – do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie zwykłym. Kontrola przeprowadzona w trybie zwykłym ma szerszy zakres, stąd też i rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrywanej w tym trybie przy tożsamych okolicznościach może być odmienne.„.
Ponadto, stosownie do art. 158 KPA:
- 1. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.
- 2. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Zatem, jak wynika z powyższego, w stosunku do decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 KPA mogą zostać podjęte, z urzędu lub na wniosek, przez organ:
1) w przypadku niewystępowania żadnej z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności – decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo
2) w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, określonych wart. 156 § 2 KPA – decyzja stwierdzająca, że taką decyzję wydano z naruszeniem prawa.
Przytoczyć trzeba tezę wyroku NSA z 6.1.2000 r., II SA/Wr 148/99 (OSP 2001, Nr 1, poz. 16): „Jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe.„.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją w nowej sprawie i wobec tego podlega weryfikacji w administracyjnym toku instancji, w trybach nadzwyczajnych i zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W przypadku ustalenia, że występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych – wydaje się decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2), która nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji administracyjnych oraz przez sąd administracyjny, dając podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym – na drodze sądowej (art. 417 § 1 Kodeksu Cywilnego).
W przypadku postanowień dodać należy, iż zgodnie stwierdzenie nieważności postanowienia zaskarżalnego zażaleniem oraz postanowienia wydanego na podstawie art. 134 KPA (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołani) następuje przez wydanie postanowienia, tak samo jak stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa.
Stosownie natomiast do brzmienia art. 159 KPA:
- 1. Organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1.
- 2. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.
Zgodnie z powyższym, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zarówno na żądanie strony jak i z urzędu) nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, a zatem nie wywołuje z mocy prawa skutku w postaci wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji. Do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności, będąca przedmiotem weryfikacji decyzja pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 156 § 2 KPA, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, w związku z tym wstrzymanie wykonania decyzji jest jednym z rozwiązań umożliwiających zapobieżenie powstaniu skutków prawnych tego rodzaju. Organem uprawnionym do wstrzymania wykonania decyzji jest ten sam organ który jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, czyli organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
Przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA. Przepis nie ustanawia żadnych zastrzeżeń, zatem wydaje się, iż jakikolwiek stopień prawdopodobieństwa uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Organ wstrzymuje wykonanie decyzji w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Ze względu na obszerność i wyjątkową złożoność analizowanej instytucji przedstawiliśmy jedynie najważniejsze kwestie związane ze stwierdzaniem nieważności decyzji (oraz postanowień i ugód), aby umożliwić Państwu poznanie tego narzędzia prawnego. Nasza Kancelaria zapewnia obsługę prawną we wszystkich rodzajach postępowań administracyjnych, prowadzimy obsługę prawną na każdym etapie postępowania, również w przypadku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto reprezentujemy również naszych klientów w postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także zajmujemy się sporządzaniem skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W celu uzyskania większej ilości informacji prosimy o kontakt telefoniczny, mailowy lub uzupełnienie formularza kontaktowego.