Menu Zamknij

Analiza pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 września 2020 r. skierowanego do Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie

W niniejszym artykule chcielibyśmy poddać prawnej analizie pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 września 2020 r. skierowane do Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie, stanowiące odpowiedź  na  korespondencję IGWP z  dnia  7  września  2020 r.  skierowaną  do Pani Anny Moskwy – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Izba Gospodarcza Wodociągi Polskie a Wody Polskie

Poniżej przedstawimy cytaty z przedmiotowego pisma oraz nasze komentarze do tych analizowanych fragmentów.

„Oparcie rozstrzygnięcia na materiale niepełnym, niespójnym, wewnętrznie sprzecznym nie spełniałoby standardów rzetelnego i wszechstronnego zebrania materiału  dowodowego,  co jest obowiązkiem organów w ceku ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z tego punktu widzenia jest całkowicie uzasadnione – o ile w  toku  prowadzonego postępowania organ regulacyjny stwierdzi konieczność wzywanie     przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych składających wnioski o skrócenie okresu obowiązywania zatwierdzonej uprzednio taryfy (bo ten rodzaj wniosków zdaje się  być  osią wystąpienia lzby Gospodarczej Wodociągi Polskie z dnia 7 września br.) do wyjaśnienia określonych kwestii, przedłożenia dodatkowych argument6w, wyjaśnień, zmian (które mogą skutkować koniecznością korekty złożonego wniosku).”.

Nie ulega wątpliwości, że organy „podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy” (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: KPA) oraz „są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy” (art. 77 KPA). Jednakże podkreślić należy i zwrócić uwagę PGW WP również na pozostałe obowiązki organów administracji publicznej, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl których organy „działają na podstawie przepisów prawa” (art. 6 KPA), „prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania” (art. 8 KPA), „są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek” (art. 9 KPA), oraz „organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia” (art. 12 KPA).

Konieczność wezwań do wyjaśnienia czy uzupełnienia wniosku musi wynikać wyłącznie i bezpośrednio z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nasze doświadczenia wskazują jednak, iż organy regulacyjne, wbrew brzmieniu przepisów, wzywają przedsiębiorstwa do przedłożenia dokumentów, czy złożenia oświadczeń niewymaganych zgodnie z ustawą i rozporządzeniem wykonawczym do niej, a także do „ponownego przeliczenia” czy „ponownego uzasadnienia” wniosku, na co również brak jest podstaw prawnych. Postępowania prowadzone są miesiącami a wręcz latami, co najczęściej wynika z wielokrotnych wezwań organu do uzupełnienia wniosku, zamiast umieścić wszystkie wezwania do ewentualnego uzupełnienia uchybień i braków w jednym piśmie, doprowadzając do szybkiego zakończenia sprawy i budując tym samym zaufanie do organów. Organy nie mogą traktować przepisów art. 7 i 77 KPA jako wymówki do przewlekłego prowadzenia postępowania, chaotycznego zbierania materiału dowodowego, braku kompleksowej analizy całego wniosku od samego początku prowadzenia postępowania.

„Sprawą drugorzędną jest czy do wezwań tych wykorzystywany jest przepis procesowy (np. art. 50 § 1 Kpa) czy tez materialny (np. art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym  zaopatrzeniu  w  wodę  i zbiorowym  odprowadzaniu  ścieków, Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm).”

Ponownie podkreślmy zatem, że zgodnie z art. 6 KPA organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem podstawa prawna wezwań organów jest kwestią absolutnie pierwszorzędną i kluczową. Jest kwestią bezwzględnie nieakceptowalną, żeby organy administracji publicznej wykazywały tak lekceważący stosunek do powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z naszego doświadczenia wynika, iż zarówno organy I, jak  i II instancji jako podstawę wezwań w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek (zarówno postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy, jak i w sprawie skrócenia okresu obowiązywania taryfy) uznają 27b ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym  zaopatrzeniu  w  wodę  i zbiorowym  odprowadzaniu  ścieków lub art. 27 b w związku z art 50 KPA. Jest to działanie niewłaściwe i niezgodne z prawem, biorąc pod uwagę cel tych przepisów i zupełnie inne konsekwencje wynikające z niezastosowania się do tych wezwań. Więcej na ten temat pisaliśmy tu: https://kppp.com.pl/blog/zbiorowe-zaopatrzenie-w-wode-i-zbiorowe-odprowadzanie-sciekow/podstawy-prawne-wezwan-dyrektora-regionalnego-zarzadu-gospodarki-wodnej/

„Powracając do wcześniej wskazanego już obowiązku dokonania przez organ regulacyjny oceny projektu taryfy pod względem zgodności z przepisami uzzwos należy zauważyć, ze ochrona interesów  odbiorców usług jest jednym z podstawowych zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, wskazaną w art. 1 uzzwos. Co więcej, przepis materialny zawarty w art. 24c ust. 1 pkt 2 w sposób jednoznaczny wskazuje, ze celem weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia jest ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zatem uwzględnianie interesu społecznego przez organ regulacyjny w postępowaniu taryfowym nie wynika ani z nadgorliwości organu, ani  nawet  z  jego dobrej lub złej woli, a jedynie z zastosowania wprost norm ustawowych.”

Odnosząc się do tego fragmentu wypowiedzi zwracamy zatem PGW WP uwagę na treść pozostałych przepisów cytowanej przez ten organ ustawy, a zatem jak wynika z art. 1: ochrona interesów odbiorców usług nie jest bezwzględna i bezwarunkowa, następować bowiem powinna „z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów”. Ponadto wskazujemy także na treść § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), stosownie do którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów oraz d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, poprzez niezbędne przychody należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Jak wynika z przywołanych przepisów organy zobowiązane są kompleksowej oceny zgłaszanych wniosków, uwzględniając dużo szerszy kontekst niż jedynie społeczny. Ponadto pokreślenia wymaga, iż przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mają prawo do osiągania zysków i ten fakt organy również zobowiązane są uwzględniać. Więcej o problemach związanych z marżą zysku pisaliśmy na naszym blogu: https://kppp.com.pl/blog/zbiorowe-zaopatrzenie-w-wode-i-zbiorowe-odprowadzanie-sciekow/problematyka-wysokosci-marzy-w-kontekscie-odmowy-zatwierdzenia-taryfy-dla-zbiorowego-zaopatrzenia-w-wode-i-odprowadzania-sciekow/

„Nadmieniam, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mające zastrzeżenia do długości lub sposobu procedowania jego wniosku  przez  organ  regulacyjny  dysponuje  umocowanym  w  art. 37 Kpa  narzędziem w postaci   prawa   do   wniesienia   ponaglenia.    Wg    danych    zbiorczych,    do    dnia    24    sierpnia 2020 r. do organ6w regulacyjnych wpłynęło  ogółem  465  wniosk6w  o skrócenie  taryfy, i  w tym terminie 165 z nich pozostawało na różnym etapie rozpoznawania. Tymczasem wg stanu na dzień dzisiejszy do Prezesa PGW Wody Polskie, jako organu wyższego stopnia do organu regulacyjnego, wpłynęły 2 (dwa) ponaglenia na przewlekłość postpowania prowadzonego w przedmiocie wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy.”

Analizując tę wypowiedź chcielibyśmy zwrócić uwagę na to, że organy nie mogą usprawiedliwiać faktu nieprzestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawem faktem, iż żaden z podmiotów którego prawa naruszono tego naruszenia nie zgłosił organowi wyższego stopnia.

Jak wynika z art. 35 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 24c ust. 1 organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, przy czym przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do postępowań o zatwierdzenie taryfy, jak i wniosków o skrócenie okresu obowiązywania taryfy. Organy są związane zarówno ogólnymi regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego jak i terminem materialnym określonym w ustawie. Zobowiązanie to wynika z samej mocy obowiązującej tych przepisów i nie jest w żaden sposób uzależnione od tego czy strona postępowania zdecyduje się skorzystać z prawa do wniesienia ponaglenia. Strony często nie decydują się na taki krok, aby jeszcze bardziej nie przedłużać postępowania (mając świadomość że rozpatrzenie ponaglenia również będzie wymagało czasu), zdarza że przedsiębiorstwo występujące bez profesjonalnego pełnomocnika nie ma wiedzy o istnieniu takiego środka prawnego (i nie można w postępowaniu administracyjnym przyjmować iż „nieznajomość prawa szkodzi”), a przede wszystkim większość przedsiębiorstw chce przeprocedować swoje wnioski szybko i w atmosferze współpracy z organem, obawiając się niechęci urzędników i tym dłużej trwającego postępowania, a co więcej  – negatywnego rozpatrzenia wniosku. Organy nie mogą tego traktować jako usprawiedliwienia dla toczących się przewlekle postępowań.

„Stosownie do art. 565 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane w drodze uchwały sejmiku województwa zachowują moc nie dłużej do dnia 31 grudnia 2020 r. Powyższe oznacza,  iż do końca  br., rada  gminy  obowiązana  jest podjąć  uchwałę w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji. Niewyznaczenie aglomeracji w tym terminie stanowić będzie nie tylko o naruszeniu przez rady gminy prawa, ale także będzie przesłanka negatywną w procesie oceny projektu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Doświadczenia organów regulacyjnych zdobyte podczas pierwszego okresu taryfowego potwierdzają wzajemną zależność taryfy wodnościekowej i aglomeracji. Uchwała, zawiązująca aglomerację, która ma być podjęta  jeszcze w  2020 roku będzie dokumentem niezbędnym przy ocenie projektów taryf w przypadającym na rok 2021 ,,nowym okresie taryfowym”. Brak obowiązującego aktu prawa miejscowego wyznaczającego aglomeracji, będzie skutkować brakiem zatwierdzenia taryfy.”

Odnosząc się do tego fragmentu pisma przeanalizujmy obowiązujące przepisy – jak wynika z ustawy z art. 565 ust. 2  dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, akty prawa miejscowego ustanawiające aglomeracje, wydane na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne (z dnia 18 lipca 2001 r.) zachowują swoją moc nie dłużej niż do 31 grudnia 2020 r. Stąd też do 31 grudnia 2020 r. trzeba ustalić nowe aglomeracje dla terenu wszystkich gmin. Stosownie do art. 86 ust. 3 pkt 1 Prawa Wodnego, przez aglomerację należy rozumieć teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych (art. 86 ust 1 Prawa wodnego). Stosownie natomiast do treści art. 87 Prawa wodnego, aglomeracje wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy, a jeżeli aglomeracja ma obejmować tereny położone w dwóch lub więcej gminach, właściwa do wyznaczenia aglomeracji jest rada gminy o największej równoważnej liczbie mieszkańców. W takiej sytuacji w celu wyznaczenia aglomeracji zainteresowane gminy zawierają porozumienie.

W cytowanym fragmencie wypowiedzi PGW WP szczególną uwagę przyciąga następujące zdanie – „brak wyznaczenia aglomeracji dla terenu danej gminy będzie w 2021 r. przeszkodą w zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Brak obowiązującego aktu prawa miejscowego wyznaczającego aglomeracji, będzie skutkować brakiem zatwierdzenia taryfy.”

Podkreślić zatem należy szczególnie dobitnie, iż żadne przepisy dotyczące wyznaczania aglomeracji nie przewidują jakiejkolwiek roli dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w tym procesie. Wyrażone przez PGW WP stanowisko, polegające na powiązaniu wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej taryfę dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (indywidualnego aktu administracyjnego wydanego w konkretnej sprawie) z wykonaniem obowiązków w zakresie ustanowienia aglomeracji (aktu generalnego i abstrakcyjnego) pozbawione jest podstaw prawnych i stanowi w istocie środek przymusu skierowany wobec gmin, który realnie uderzy wyłącznie w przedsiębiorstwa.

Zauważmy od razu, iż art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stosownie do którego organ regulacyjny oceniając projekt taryfy ocenia go także pod względem zgodności z Prawem wodnym, nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia taryfy ze względu na nieustanowienie aglomeracji. Ustanowienie (lub nie ustanowienie) aglomeracji nie ma żadnego związku z taryfą dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zatem odmowa zatwierdzenia taryfy ze względu na brak ustanowionej aglomeracji byłaby bezpodstawna. Fakt ustanowienia aglomeracji nie wpływa na treść żadnego z elementów projektu taryfy, tj. na: rodzaj prowadzonej działalność, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń, z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat (elementy, które przedsiębiorstwo jest zobowiązane określić w projekcie taryfy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). Nie jest zatem – działając zgodnie z prawem – możliwe zakwestionowanie zgodności z Prawem wodnym projektu taryfy tylko ze względu na nieustanowienie aglomeracji.

 Jak wskazaliśmy wyżej, ustanowienie aglomeracji należy do kompetencji rady gminy, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma żadnego wpływu na to, czy rada gminy zrealizuje swój obowiązek ani kiedy go zrealizuje. Stanowisko  PGW WP, wyrażone w w/w piśmie, stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności i negatywnych konsekwencji zaniechania rady gminy na samo przedsiębiorstwo. Zwracamy zatem uwagę na bardzo zróżnicowaną formę prawną tychże przedsiębiorstw oraz na fakt, że wiele z nich pozostaje zupełnie prywatnymi spółkami prawa handlowego, nie dysponującymi żadnymi formalnymi ani nieformalnymi narzędziami umożliwiającymi wpłynięcie na radę gminy i zrealizowanie przez nią ustawowego obowiązku.

W przypadku gdyby organy regulacyjne zastosowały się do stanowiska Prezesa PGW WP wyrażonego w analizowanym piśmie, dochodziłoby niejednokrotnie do sytuacji kompletnego przerzucenia odpowiedzialności, ryzyka i kosztów działania organu samorządowego na podmioty prywatne, czy też spółki komunalne. Jest to działanie, które nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym, stąd też zwracamy się do PGW WP o ponowne przeanalizowanie powyższych kwestii i stosowanie się do obowiązujących przepisów prawa.

Jak wynika z przedstawionej analizy, postępowania o zatwierdzenie taryfy  będą w 2021 roku niewątpliwie trudnym procesem, wymagającym dużej wiedzy i doświadczenia. Nasza Kancelaria zapewnia obsługę prawną w takich sprawach, przygotowujemy projekty wniosków taryfowych, prowadzimy obsługę prawną na każdym etapie postępowania administracyjnego zarówno przed Dyrektorem RZGW jak i Prezesem PGW WP. Ponadto reprezentujemy również naszych klientów w postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także zajmujemy się sporządzaniem skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W celu uzyskania większej ilości informacji prosimy o kontakt telefoniczny, mailowy lub uzupełnienie formularza kontaktowego.

Zapraszamy do kontaktu

Wysyłając formularz akceptuję politykę prywatności