Niepohamowanie wzrastająca inflacja oraz stałe podwyżki cen materiałów i usług negatywnie oddziałują na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w kontekście zatwierdzonych na lata 2021-2024 taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Prowadzą wręcz do sytuacji, w których przychody z działalności taryfowej nie pokrywają ponoszonych przez nie kosztów. W takiej sytuacji zasadnym zdaje się wystąpienie do organu regulacyjnego tj. właściwego miejscowo dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, z wnioskiem o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy.
Podstawa prawna
Zgodnie z art. 24j ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), zwanej dalej „u.z.z.w.”, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 u.z.z.w. stosuje się odpowiednio.
Zwrócić uwagę należy, że zawarte w powyżej cytowanym przepisie przesłanki mogą występować niezależnie od siebie lub wzajemnie się ze sobą wiązać. Jednak poprzez użyty w przepisie zwrot „w szczególności” ustawodawca pozostawił otwarty katalog przyczyn, z powodu których Wnioskodawca mógłby wystąpić z wnioskiem o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy. Przesłanki te powinny być rozumiane w sposób szeroki, tak by obejmowały wszystkie elementy wpływające ostatecznie na cenę. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r., sygnatura akt: V SA/Wa 1359/21, “…wystarczy, by spośród wskazanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne we wniosku powodów, choć jeden został zakwalifikowany jako „uzasadniony przypadek” w rozumieniu omawianego przepisu. […] Sąd nie podzielił stanowiska organu (stosowanego uprzednio – przypis autora), że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o skrócenie obowiązywania dotychczasowej taryfy było łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich okoliczności podniesionych przez nią we wniosku z dnia […] lutego 2020 r. Nie trzeba chyba przekonywać, że gdyby przyjąć błędną wykładnię organu, to Spółka mogłaby się ograniczyć do wskazania wyłącznie jednego z powodów, który w ocenie organu realizował warunek wystąpienia z wnioskiem o skrócenie, tak by nie narażać się na brak łącznego (kumulatywnego) spełnienia innych, ewentualnie wycofać się z tych, które organ zdyskwalifikował. Niemniej jednak zdaniem Sądu nie było takiej konieczności, bowiem jeśli prawo nie wprowadza obowiązku wypełnienia określonych warunków enumeratywnie, to powszechnie przyjmuje się, że spełnienie już tylko jednej z fakultatywnych przesłanek pozytywnych jest wystarczające.”
Odpowiednie stosowanie przepisów
Co ważne ustawodawca w art. 24 j u.z.z.w. in fine wyraźnie podkreśla, że do wniosku o skrócenie taryfy odpowiednio stosuje się art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 u.z.z.w. Jest to o tyle istotne, gdyż jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygnatura akt: V SA/Wa 4209/21 „odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. W świetle powyższego, stosowanie „odpowiednio” przepisów oznacza, że niektóre przepisy stosuje się bezpośrednio, niektóre modyfikuje się, zaś jeszcze innych nie stosuje się wcale.”
Przykładem takiego odpowiedniego stosowania przepisów, będzie chociażby zastosowanie w postępowaniu skróceniowym art. 24c u.z.z.w., który wskazuje iż organ regulacyjny w terminie 45 dni od otrzymania wniosku, ocenia projekt taryfy oraz jego uzasadnienie pod względem zgodności z odpowiednimi przepisami, a także dokonuje analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marży zysku, oraz weryfikuje koszty, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Termin ten znajduje również zastosowanie do procedowania wniosku o skrócenie taryfy. Przy okazji podkreślenia wymaga, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygnatura akt: V SA/Wa 1048/20, „przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy jednak uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.”
Przy konstruowaniu projektu taryfy, który miałby zastąpić obecnie obowiązującą taryfę nie można zapomnieć o regulacjach zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, dalej “rozporządzenie”, bowiem to one stanowią szczególne wymogi, które projekt taryfy obowiązany jest spełniać.
Różnice względem “tradycyjnego” wniosku taryfowego
Podkreślenia wymaga, iż w przypadku postępowania w sprawie wniosku o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy nie znajduje zastosowania art. 24 f ust. 2 oraz 3 u.z.z.w. czyli instytucja milczącego zatwierdzenia taryfy, tj. wejścia w życie z mocy prawa taryfy, co do której organ regulacyjny nie wydał decyzji w ciągu 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Kolejnym elementem odróżniającym postępowanie w sprawie skrócenia taryfy od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu taryfy jest fakt, iż organ regulacyjny w przypadku wydania decyzji odmawiającej skrócenia obecnie obowiązującej taryfy i zatwierdzenia nowej, nie jest zobligowany do nałożenia na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy, tudzież poprawionego uzasadnienia, przy jednoczesnym wskazaniu poszczególnych elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawy.
Ostatnią z różnic, jaka wymaga podkreślenia jest ta dotycząca braku możliwości skrócenia określonych cen i stawek opłat obowiązujących w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z art 24i ust 3 u.z.z.w., podstawę do określenia cen i stawek opłat stanowią planowane dla pierwszego roku działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem jeśli podstawą cen i stawek opłat są koszty prognozowane, to wskazać należy, że weryfikacja zaplanowanych prognoz powinna obejmować cały założony czas ich trwania. Bowiem okres 18 miesięcy zdaje się konieczny dla późniejszego przygotowania właściwych analiz oraz zestawień kosztów opracowywanych na potrzeby projektu “właściwej” taryfy.
Choć ta ostatnia różnica nie dotyczy stricte wniosku taryfowego, to wskazać należy, iż zdarzały się przypadki, gdy przedsiębiorstwa występowały z wnioskiem o skrócenie cen i stawek opłat zatwierdzonych na 18 miesięcy, a z powodu okoliczności wskazanych powyżej organy regulacyjne wydawały decyzje odmawiające skrócenia.
Uzasadnienie jako clou sprawy
Pomijając jednak drobiazgowe omówienie wymogów formalnych, które wniosek o skrócenie taryfy obligatoryjnie powinien spełniać, skupić należy się na jego uzasadnieniu. Jak wskazuje praktyka orzecznicza organu regulacyjnego, uzasadnienie powinno zawierać szczegółowo wykazane, opisane i udokumentowane przyczyny z powodu których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wystąpiło z wnioskiem. Gdyż w większości przypadków postępowanie oparte jest o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę. Ponadto podkreślenia wymaga, iż uzasadnienie wniosku o skrócenie taryfy oraz inne dokumenty stanowiące załączniki powinny być pozbawione nieścisłości, być wzajemnie spójne i kompletne zarówno pod względem rachunkowym, jak i faktycznym.
Cennym materiałem dowodowym, który wnioskodawca mógłby przedstawić na potwierdzenie swojego stanowiska będzie chociażby dokumentacja dotycząca zapytań ofertowych kierowana do zewnętrznych podmiotów, zestawienie prezentujące wzrost zapotrzebowania na poszczególne materiały lub usługi w porównaniu do stanu w chwili projektowania obecnie obowiązującej taryfy, zawarte umowy na dostarczanie poszczególnych towarów i usług w zestawieniu z fakturami obrazującymi koszty rzeczywiście ponoszone.
Trudno jest jednoznacznie i wyczerpująco wskazać jakie dokumenty przedsiębiorstwo powinno przedstawić wraz z wnioskiem o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy, gdyż w zależności od wskazanych powodów, poszczególne dowody mogą mieć mniejszą bądź większą wagę. Na pewno przyjąć należy, że dowody te muszą nie tylko wskazywać na kwoty wzrostów i poszczególne pozycje kosztowe, ale i przede wszystkim na przyczynę tego wzrostu i jak wpływa ona na całokształt taryfy oraz jak planowana zmiana będzie wpływała na nowy projekt taryfy. Zdaniem autorki, konkretyzując przyczyny wystąpienia z wnioskiem o skrócenie taryfy należy wskazać takie powody, które jednoznacznie i dobitnie pozwolą stwierdzić zasadność skrócenia. Rzetelnie i skrupulatnie przygotowany materiał dowodowy oraz logiczne i spójne uzasadnienie dają szansę na pozytywne – z punktu widzenia przedsiębiorstwa, zakończenie sprawy.
Skoro mowa o elementach, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wniosku o skrócenie taryfy, wspomnieć należy o kwestiach, które w taryfie nie powinny zostać ujęte. Są to między innymi, ujmowane niekiedy zwiększone koszty związane z konserwacją i utrzymaniem hydrantów i hurtowym zakupem wody oraz hurtowym odbiorem ścieków. W odniesieniu do pierwszego przykładu, o ile nie jest sporne iż zaopatrywanie w wodę oraz ochrona przeciwpożarowa, na potrzeby której są utrzymywane hydranty – stanowią, w myśl ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy. To pokrywanie kosztów jednej z tych działalności, przychodami z drugiej z nich stanowi subsydiowanie skrośne w rozumieniu § 2 pkt 7 rozporządzenia i jako takie jest sprzeczne z przepisami regulującymi konstruowanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W przypadku obrotu “hurtowego”, nie może być ujmowany z tej przyczyny, iż z uwagi na przepis art. 6 ust. 1a u.z.z.w., znajduje się on poza zakresem regulacji omawianej ustawy. Przywołany przepis odsyła bowiem w tym zakresie do regulacji Kodeksu cywilnego, co wyklucza reżim przepisów publicznoprawnych w kształtowaniu cen, zastępując go niejako swobodą kontraktowania.
Przyczyny wystąpienia z wnioskiem o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy
Stosunkowo częstym powodem złożenia wniosku o skrócenie taryfy jest ogólny wzrost kosztów spowodowany wzrostem cen jednostkowych materiałów, energii, usług obcych. Wykazując w uzasadnieniu, iż to właśnie wzrost kosztów jest powodem skrócenia taryfy, wnioskodawca oprócz ogólnego wskazania przyczyny, która wpływa na owy wzrost i wartości kwotowej o którą dane koszty wzrastają, powinien wykazać, iż na etapie planowania obecnie obowiązującej taryfy dołożył należytej staranności i nie był w stanie przewidzieć okoliczności, które spowodowały konieczność wystąpienia z wnioskiem o skrócenie taryfy.
Obecna sytuacja ekonomiczno-gospodarcza stanowi swoisty przykład niemożliwych do przewidzenia warunków, z powodu których zasadne byłoby wystąpienie z wnioskiem o skrócenie okresu obecnie obowiązującej taryfy. Wskazać należy, że ani w 2021 roku na etapie konstruowania trzyletnich wniosków taryfowych, ani tym bardziej w chwili obecnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogły nie być w stanie oszacować możliwych wzrostów cen surowców, usług obcych oraz materiałów niezbędnych w procesie technologicznym zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Tym bardziej, że coraz trudniejsza staje się negocjacja cen z potencjalnymi dostawcami czy podwykonawcami, która mogłaby pozwolić na realizację wszystkich, bądź przynajmniej większości założonych w zatwierdzonej obecnie taryfie celów, bez uszczerbku dla zaplanowanego budżetu, uwzględniającego nawet z niezbędnym buforem na niedoszacowane wydatki konieczne do poniesienia.
Zdarzają się przypadki, w których przedsiębiorstwo składa wniosek o skrócenie taryfy z powodu niezaplanowania w kalkulacji obecnie obowiązującej taryfy, inwestycji polegającej na chociażby budowie bądź przebudowie sieci. Działanie takie jest bardzo ryzykowne i może nie spotkać się ze zrozumieniem ze strony organu. Inaczej w tym kontekście można natomiast ocenić przypadek, w którym taka inwestycja została uwzględniona przy projektowaniu pierwotnej taryfy, ale po jej zatwierdzeniu doszło do nadzwyczajnego wzrostu kosztów materiałów budowlanych, energii itp. Zważywszy na obecną rzeczywistość, takie zdarzenia mogą być podstawą zdecydowanej ilości wniosków o skrócenie taryf.
Niewykluczona jest również sytuacja, w której zaktualizowane w kwietniu tego roku wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw, w zestawieniu z obecną sytuacją gospodarczą mogą okazać się niewystarczające. W przypadku zaplanowania kosztów powyżej wartości wymienionej w przedmiotowych wskaźnikach, niezbędne będzie wyjaśnienie przyczyn, które odpowiadają za takowe ukształtowanie danych pozycji kosztowych. W tym celu konieczne będzie zatem wykazanie tego stanu rzeczy za pomocą odpowiednich dokumentów, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, które jednoznacznie wskażą na przyczyny powodujące planowanie tychże kosztów ponad wartości wskazane w omawianych wskaźnikach makroekonomicznych.
Należy mieć na uwadze, że powyższe opracowanie stanowi jedynie przykładowe wskazanie przesłanek, które mogą zaistnieć oraz materiału dowodowego, który powinien zostać przekazany organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o skrócenie taryfy. Niezależnie od charakteru i rodzaju przesłanek pamiętać należy, że uzasadnienie wniosku jest jego kluczowym elementem i powinno zawierać nie tylko wykazanie powodów skrócenia, ale w głównej mierze ich faktyczne uzasadnienie poparte szczegółowym i spójnym materiałem dowodowym.
KPPP wspiera przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne
Z naszego doświadczenia wynika, że Dyrektorzy RZGW, nawet mimo istnienia uzasadnionych przesłanek, bardzo rzadko, w szczególności w ostatnim czasie, wydają decyzję o skróceniu okresu obowiązywania taryfy. Nasza Kancelaria zapewnia przedsiębiorcom obsługę prawną w tego typu sprawach, pomagamy przygotować uzasadnienie wniosku o skrócenie dotychczasowej taryfy i tworzymy nowe wnioski taryfowe, zapewniamy także pomoc prawną w zakresie sporządzeniu odwołania od decyzji Dyrektora RZGW do Prezesa Wód Polskich, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W przypadku chęci uzyskania pomocy z naszej strony, prosimy o wypełnienie i przesłanie poniższego formularza.
Autor: Klaudia Molska