W związku ze zbliżającym się nowym okresem taryfowym chcielibyśmy poruszyć temat, który wzbudzał wiele wątpliwości podczas postępowań administracyjnych w sprawie zatwierdzenia taryfy w 2018 roku – kwestię zakończenia postępowania taryfowego poprzez instytucję milczącego załatwienia sprawy.
Jak wynika z art. 24b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm., dalej: „ustawa”) taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, a także analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia.
Natomiast jeżeli organ regulacyjny nie wyda żadnej (ani pozytywnej ani negatywnej) decyzji w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Jak wynika z literalnego brzmienia przepisów, oba powyższe terminy rozpoczynają bieg od dnia doręczenia dokumentów organowi, nie zaś od daty nadania wniosku w placówce pocztowej.
Do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: KPA).) Należy zatem przywołać przepisy ogólne – zgodnie z KPA sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 122a § 1 KPA). Przepisy rozdziału 8a KPA należy rozumieć jako zasady uzupełniające, mające zastosowanie wyłącznie przy braku odmiennych uregulowań ustawy, które jako przepisy szczególne będą miały pierwszeństwo stosowania. Jak wynika z KPA sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Niewątpliwie zatem w przypadku postępowania o zatwierdzenie taryfy mamy do czynienia z milczącym załatwieniem sprawy.
Stosownie do art. 122c. § 1 KPA milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W aktach sprawy organ zamieszcza adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną (art. 122e KPA). Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Zaświadczenie doręcza się wszystkim stronom, które mogą złożyć od niego zażalenie.
Zaświadczenie zawiera (art. 122f KPA):
1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania;
2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;
3) powołanie podstawy prawnej;
4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco;
5) datę milczącego załatwienia sprawy;
6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia;
7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania zaświadczenia, a jeżeli zaświadczenie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.
Do spraw załatwionych milcząco stosuje się odpowiednio przepisy o nadzwyczajnych trybach odwoławczych (takich jak wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji). Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu wskazanego terminu (art. 122g KPA).
Jeżeli podanie – wniosek taryfowy – nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64 KPA, czyli organ regulacyjny zobowiązany jest wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do usunięcia braków. Zgodnie z KPA termin 45 dni na rozpatrzenie wniosku taryfowego biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2). Podobnie, w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, termin biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją (art. 122c § 3 KPA).
Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 514/20), gdzie uznał iż bieg 45-dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy, a zatem terminu na wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia taryfy albo odmowy jej zatwierdzenia, rozpoczyna się z chwilą złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kompletnego wniosku taryfowego, a więc dopiero od dnia kiedy przedsiębiorstwo uzupełni swój wniosek o wszystkie wymagane, a brakujące dokumenty. Ponadto, jak wynika z w/w wyroku „artykuł 24c ust. 1 ustawy stanowi więc lex specialis względem przepisów KPA określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 ustawy, organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.” Podkreślić zatem należy, iż upływ terminu 45 dni oznacza, że organ regulacyjny nie może wydać decyzji administracyjnej – ani zatwierdzającej taryfę, ani odmawiającej jej zatwierdzenia.
Podsumowując tę analizę chcielibyśmy przedstawić najważniejsze problemy ujawniające się w ramach naszej praktyki, a związane z kwestią terminów i wezwań w postępowaniu taryfowym. Zwrócić należy uwagę, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera wskazania terminu, w jakim organ regulacyjny zobowiązany jest rozpocząć analizę wniosku i w razie stwierdzenia ewentualnych braków wezwać przedsiębiorstwo do jego uzupełnienia. Choć orzecznictwo i doktryna wskazują, że uczynić to powinien niezwłocznie, to nasza praktyka pokazuje, że wezwania takie są wystosowywane dopiero po 30, 40, a nawet 45 dniach od otrzymania wniosku, co bardzo wydłuża czas trwania postępowania administracyjnego. Organy zwlekają tak długo nawet w sytuacjach, gdy braki formalne są oczywiste i dostrzegalne bez przeprowadzania wnikliwej analizy wniosku – brak jest np. podpisu wszystkich osób upoważnionych do reprezentowania danego przedsiębiorstwa lub podpisu w ogóle. Kolejną kwestią, na którą chcielibyśmy zwrócić uwagę jest sama treść wezwań. Organy regulacyjne, wbrew brzmieniu przepisów, wzywają przedsiębiorstwa do przedłożenia dokumentów czy złożenia oświadczeń niewymaganych zgodnie z ustawą i rozporządzeniem wykonawczym do niej, a także do podjęcia innych działań np. „ponownego przeliczenia” czy „ponownego uzasadnienia” wniosku, na co również brak jest podstaw prawnych. Jednocześnie niezastosowanie się do tych wezwań skutkuje wydaniem decyzji negatywnej i koniecznością złożenia poprawionej taryfy.
Jednakże z naszego doświadczenia wynika, iż najpoważniejszym problemem nie jest termin rozpoczęcia analizy przez organy regulacyjne i wysłania pierwszego wezwania do uzupełnienia braków ani nawet ich treść, a ilość tych wezwań. Organy zamiast, zgodnie z zasadami prawa administracyjnego, już w pierwszym wezwaniu wyszczególnić i wskazać wszystkie uchybienia, braki, kwestie do wyjaśnienia wysyłają tych wezwań często kilka, w każdym żądając innych dokumentów, czy informacji i czynią to pomimo terminowych, wyczerpujących odpowiedzi od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Powoduje to, że postępowania taryfowe trwają miesiącami, a nawet latami – część postępowań wszczętych wnioskiem złożonym wiosną 2018 nie została zakończona do dziś.
Konsekwencje tak długo trwających postępowań są oczywiście niekorzystne dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, narażają je na poważne straty finansowe.
Ceny i stawki opłat często nie zapewniają nawet pokrycia kosztów przedsiębiorstw, nie wspominając już o braku szans na wypracowanie zysku. Ma to także niekorzystny wpływ na odbiorców – przedsiębiorstwa funkcjonujące w takim otoczeniu prawnym i ekonomicznym nie będą decydować się na potrzebne inwestycje, a zatem poziom usług zamiast rosnąć będzie długofalowo ulegać obniżeniu.
Jak wynika z przedstawionej analizy postępowanie o zatwierdzenie taryfy jest niewątpliwie trudnym procesem, wymagającym dużej wiedzy i doświadczenia. Nasza Kancelaria zapewnia obsługę prawną w takich sprawach, przygotowujemy projekty wniosków taryfowych, prowadzimy obsługę prawną na każdym etapie postępowania administracyjnego zarówno przed Dyrektorem RZGW jak i Prezesem PGW WP. Ponadto reprezentujemy również naszych klientów w postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a także zajmujemy się sporządzaniem skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W celu uzyskania większej ilości informacji prosimy o kontakt telefoniczny, mailowy lub uzupełnienie formularza kontaktowego.