W naszej praktyce świadczenia pomocy prawnej przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym spotykamy się często z problemami związanymi z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wstępny projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który stanowi podstawę do rozpoczęcia prac przez radę gminy nad jego ostateczną wersją. Ustawa nie nakłada na gminę obowiązku zatwierdzenia regulaminu w brzmieniu przekazanym przez przedsiębiorstwo ani uzgadniania z nim wprowadzanych przez radę miny zmian. Wielokrotnie zatem mamy do czynienia z sytuacją, kiedy to rada gminy przedkłada do zaopiniowania projekt regulaminu zawierający odmienne założenia aniżeli te, które zaproponowało przedsiębiorstwo, ponieważ to rada gminy samodzielnie przekazuje projekt do właściwego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w celu wydania opinii.

Zgodnie z ww. ustawą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody
i odprowadzaniu ścieków,
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Organ dokonuje oceny regulaminu pod kątem jego zgodności z ustawą w terminie miesiąca. Po dokonaniu oceny wydawane jest postanowienie, na które służy zażalenie do Organu II instancji tj. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Z naszego doświadczenia wynika, iż praktyka organów w tym zakresie nie jest jednolita. Nie tylko bowiem regulaminy obowiązujące na terenie różnych gmin mogą znacząco się różnić, co może wynikać z różnic w stosowanych praktykach i panujących poglądach w poszczególnych RZGW, ale również i kształt opinii wskazuje na brak jednolitości. Należy jednak wskazać, iż ustawa nie wskazuje w jakim kształcie ma być wydana opinia, co skutkuje tym, iż organ może zaopiniować regulamin pozytywnie, negatywnie, może również nie określić swojego stanowiska a jedynie stwierdzić niezgodność regulaminu z przepisami ustawy, czy też wskazać o jakie postanowienia regulamin powinien być uzupełniony. Wydaje się zatem, iż przygotowanie spójnego regulaminu i wprowadzenie go w życie może często stanowić proces zarówno długotrwały jak i pracochłonny. Posiłkowanie się już funkcjonującymi regulaminami nie zawsze może okazać się zasadne. Zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne jak i gminy muszą się zatem mierzyć z licznymi trudnościami przy opracowywaniu poprawnego regulaminu, który będzie zgody z ustawą i nie będzie skutkował stwierdzeniem nieważności uchwały. Odpowiadając na Państwa liczne zapytania i wychodząc naprzeciw potrzebom w tym zakresie chcielibyśmy zasygnalizować Państwu najczęściej pojawiające się problemy w tym zakresie.

Pierwszą kwestią, która może budzić wątpliwości jest wprowadzenie i zatwierdzenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w przypadku porozumienia międzygminnego.

Zgodnie z art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stanowią zadania własne gminy. W razie zaś wspólnego wykonywania przez gminy tych zadań, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Wątpliwości w takim przypadku może budzić kwestia związana z wprowadzeniem regulaminu zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków w kontekście chociażby powierzenia zadań w tym zakresie innej gminie. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W takim przypadku gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami. Niewątpliwie w takim przypadku gmina przekazująca zadania traci związane z nimi uprawnienia i obowiązki. Jednakże należy mieć na uwadze fakt, iż powierzenie realizacji zadania publicznego przez gminę na mocy zawartego wcześniej porozumienia nie obejmuje jednocześnie przekazania kompetencji do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2476/19, oddalił skargę Gminy na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem w jego ocenie skarżąca nie mogła przejąć kompetencji do stanowienia norm prawa miejscowego, które obowiązywałby na obszarze innych gmin, a tym samym brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Kolejną kwestią, którą należy rozważyć jest treść samego regulaminu w kontekście brzmienia art. 19 ust. 5 ustawy.

Orzecznictwo sądów w zakresie elementów regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wskazuje na konieczność wyczerpującego uregulowania w regulaminie elementów wyszczególnionych w art. 19 ust. 5 ustawy, co wydaje się skutkować przyjęciem założenia, iż jest to katalog zamknięty. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 629/06 (wydanego na mocy poprzednio obowiązującej ustawy, ale wciąż aktualnego) jako wadliwą określamy uchwałę, która została podjęta zarówno z naruszeniem upoważnienia ustawowego jak i tą, która upoważnienia tego nie realizuje. Sąd wskazał, iż cyt. ,,Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.”. Dostępne są również orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, iż cyt. ,,wyliczenie elementów regulaminu nie ma charakteru wyczerpującego, ale użycie sformułowania „w tym” odnośnie do szczegółowego wyliczenia jego elementów oznacza, że nie wolno w nim pomijać żadnego z nich’’ (tut. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18). Niewątpliwie jest to dodatkowy element, który może budzić wątpliwości osób odpowiedzialnych za przygotowanie projektu regulaminu w zakresie tego jakie elementy poza wskazanymi w art. 19 ustawy mogą się znaleźć w regulaminie.

Kolejną kwestią którą należy rozważyć jest dość często powtarzany przez rady gminy (i przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne) błąd polegający na umieszczaniu w projektach regulaminów regulacji zwartych w aktach wyższego rzędu.

Zazwyczaj twórcy sięgają tu do zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też do wydanych do niej rozporządzeń wykonawczych. Jest to niewątpliwie błędna praktyka chociażby z uwagi na brzmienie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej”, zgodnie z którym to, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W tym temacie wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07, zgodnie z którym to cyt. ,, Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego a jego „regulaminowy” charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować”. Oczywiście pojawia się również orzecznictwo, które dopuszcza przytoczenie zapisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Jednakże jak wskazuje tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06 dotyczy to przypadków, w których akt prawa miejscowego stanie się bardziej czytelny i zrozumiały. Są to jednak okoliczności wyjątkowe i nie zmieniają ogólnej zasady. Powyższym wyroku Sąd również odniósł się do kolejnych często powtarzalnych błędów a mianowicie prób modyfikacji, rozszerzania a także i uzupełniania zapisów ustawowych przez twórców regulaminów. Tego typu praktyki niestety mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Jako najczęściej spotykane uchybienia w zakresie określenia praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych można wskazać następujące przypadki z uwzględnieniem podziału na prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych zawartych w ustawie:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków:
a) odsyłanie w regulaminie wyłącznie do regulacji zawartej w umowie (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20),
b) brak określenia minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I SA/Op 384/19),
c) brak określenia poziomu jakościowego wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi
tj. brak wskazania konkretnych parametrów jakościowych (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt: I SA/Op 321/19).
2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług:
a) uregulowanie kwestii dotyczących m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy w regulaminie zamiast w umowie (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt: II SA/Łd 980/19),
b) brak określenia warunków niezbędnych do zawarcia umowy takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Błędne utożsamienie warunków niezbędnych do zawarcia umowy z treścią samej umowy (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 561/19),
c) uzależnia się przystąpienie do budowy przyłącza od pisemnego uzgodnienia
z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Łd 156/19).
3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach:
a) niezasadne uznanie, iż kwestie zapewnienia na własny koszt, przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, realizacji budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub kanalizacyjnej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w rozumieniu art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bądź w zakresie warunków przyłączenia do sieci według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/łd 69/18)
4. warunki przyłączania do sieci:
a) błędne przyjęcie, iż art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zawiera upoważnienia do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci w sytuacji, gdy mówi on jedynie ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 932/19),
5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych:
a) określanie w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 915/19),
b) uznanie, że organ posiada uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o wydanie warunków technicznych (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20),
6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza:
a) błędne uregulowanie sposobu technicznego odbioru wykonanego przyłącza (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1134/19),
7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków:
a) brak wskazania w regulaminie ewentualnych sytuacji, w których informowanie
o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu, albowiem tylko w takim przypadku przedsiębiorstwo mogłoby być zwolnione z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt: II SA/Ke 1039/19),
b) przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego – jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 157/19),
8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków:
a) błędne przyjęcie, iż możliwe jest określenie szczegółowego sposobu wnoszenia reklamacji w sytuacji, gdy z treści art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie została określony w sposób szczegółowy forma w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona. Wprowadzenie takiej regulacji może zatem w sposób istotny ograniczyć usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 861/19).
9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe:
a) użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określenie – warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe – nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiekolwiek umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem na pobór wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie (szerzej: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/OI 231/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Op 339/19).

Jak już wcześniej zostało to wskazane przygotowanie regulaminu, który byłby zgody z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przeprowadzenie procedury związanej z jego wprowadzeniem w życie jest niewątpliwie trudnym procesem wymagającym dużej wiedzy i doświadczenia. Nasza Kancelaria zapewnia obsługę prawną w przedmiotowych sprawach, przygotowujemy projekty regulaminów, prowadzimy obsługę prawną na etapie wystąpienia do organu z wnioskiem o zaopiniowanie regulaminu, zapewniamy pomoc prawną w zakresie sporządzenia zażalenia na wydane przez organ postanowienie oraz służymy pomocą w przygotowaniu projektu uchwały. Ponadto reprezentujemy również naszych klientów w postępowaniach w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. W celu uzyskania większej ilości informacji prosimy o kontakt telefoniczny, mailowy lub uzupełnienie formularza kontaktowego.